我国国家公园管理体系优化路径: 以中央层面为例

doi:10.17520/biods.2022485

摘要/Abstract

摘要：

我国已正式设立第一批国家公园, 并正在建设全世界最大的国家公园体系, 但如何实现国家公园的统一、规范、高效管理是一项重要挑战。为高质量建设国家公园, 进一步完善管理体系, 本文通过深入剖析我国国家公园现有管理模式存在的困难和问题, 比较分析了美国、加拿大、澳大利亚和巴西等面积大国的国家公园管理体系。研究发现, 我国国家公园中央层面管理体系尚不健全, 当前依托森林资源监督专员办事处(简称专员办)建立单个国家公园管理机构、赋予其派驻监督职能存在弊端, 难以充分发挥作用, 同时存在专员办设置方式亟待优化、跨省级行政边界的国家公园管理难题需要破解等问题。国土面积较大的国家均在中央层面建立国家公园管理局‒区域办公室(区域管理处)两级管理体系, 推动管理力量深入基层一线。结合我国实际, 提出落实派驻监督职能、推行区域管理、明确垂直管理体系各方职责的管理体系优化路径, 建议从中央层面完善顶层设计, 尽快构建国家公园管理局‒片区局管理体系, 整合国家林业和草原局现有15个森林资源监督派出机构, 组建6‒7个国家公园片区局, 将资源监督职能转交剩余8‒9个专员办, 明确各管理主体职责, 为我国国家公园管理提供参考依据。

关键词: 国家公园, 优化路径, 派驻监督, 专员办, 国家公园区域管理局

Abstract

Background & Aim: China has officially established the first batch of national parks and is currently building the world’s largest national park system. Achieving unified, standardized and efficient management is an important challenge, and to address this need, this paper analyzes how to build national parks with high quality and optimize governance systems.

Review Results: We analyzed the difficulties and problems in the current management model of national parks in China through document analysis and compares the management systems of national parks in the United States, Canada, Australia and Brazil. We found that the management of national parks in China at the central level contains some gaps that may compromise high quality management of system. Currently, the forest resource supervision office (FRSO) is responsible for establishing the management organization of each national park and its post-supervision functions; however, this has drawbacks and the FRSO has difficulty fulfilling its role. In addition, there are problems such as the need to optimize the establishment of the FRSO and in addition, it is at times unclear how to solve management problems of cross-provincial boundary national parks. Some countries with large land areas have established a two-level management system at the central level, for example, the National Park Administration and the regional offices (regional management branch), to promote management on the ground. Talking into account the actual situation of China, the management system of national park should incorporate an optimization plan for implementing the park supervision functions, promote regional management, and define the responsibilities of all parties in the vertical management hierarchy.

Suggestions & Perspectives: Based on the review of the China’s national park system as well as other international system, management could be improved by modifying the top-level design from the central level, building the national park administration district bureau management system as soon as possible, integrating the existing 15 FRSOs of the National Forestry and Grassland Administration, establishing 6‒7 national park regional bureaus, transferring the resource supervision function to the remaining 8‒9 FRSOs, and clarifying the responsibilities for the management of national parks in China.

Key words: national parks, optimization path, on-site supervision, forest resource supervision office, National Park Regional Administration

陈天傲, 李想 (2023) 我国国家公园管理体系优化路径: 以中央层面为例. 生物多样性, 31, 22485. DOI: 10.17520/biods.2022485.

Tianao Chen, Xiang Li (2023) Identifying the management system for national parks in China. Biodiversity Science, 31, 22485. DOI: 10.17520/biods.2022485.

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图/表 2

参考文献 17

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Box 1 美国国家公园区域办公室管理机构设置情况(https://www.nps.gov/aboutus/organizational-structure.htm)
区域办公室	分管区域	负责范围	内设机构
首都特区	华盛顿特区	管理华盛顿特区的国家公园以及纪念碑、历史遗址等14个保护地	运营、联络、土地规划设计、资源管理、社区参与等8个部门
东北区域	北大西洋阿巴拉契亚山脉区域	负责管理康涅狄格、特拉华、缅因等13个州的国家公园、国家遗产地、国家自然地标等83个保护地	运营、预算金融、商业服务、立法事务和联络、护林员服务和安全、资源管理等10个部门
东南区域	南大西洋?墨西哥湾区域	负责管理阿拉巴马、佛罗里达、佐治亚等6个州以及波多黎各和美属维尔京群岛地区的国家公园等60余个保护地	南佛罗里达自然资源中心、运营、传播与公共事务、宣教解说、规划、战略等9个部门
中西部区域	五大湖、密西西比河流域和密苏里河流域	负责管理蒙大拿、北达科他、南达科他等13个州的国家公园、国家遗产地、河流和军事公园等60余个保护地	行政与信息技术、美洲印第安人事务、文化资源、设施规划、金融、立法等10个部门
中部山区	阿肯色州格兰德河德克萨斯湾、科罗拉多河流域上游和科罗拉多河流域下游	负责管理怀俄明、犹他、科罗拉多等7个州的国家公园、国家遗产地和历史步道等103个保护地	商业与技术、设施与土地、资源管理与科学理事会、人力管理等9个部门, 拥有雇员约5,700人、志愿者2.55万人
西太平洋区域	哥伦比亚?太平洋西北部、加利福尼亚大盆地和太平洋岛屿	负责管理加利福尼亚、夏威夷、爱达荷等8个州以及关岛、美属萨摩亚、北马里亚纳群岛的国家公园、国家纪念碑等60余个保护地	行政与设施管理、资源管理与规划、公众利用管理等5个部门
阿拉斯加区域	阿拉斯加州	管理阿拉斯加州国家公园、保护区、古迹、国家历史公园、国家原野河流和国家自然遗产地等97个保护地	管理、联络和运营、资源等6个部门

Box 1 美国国家公园区域办公室管理机构设置情况(https://www.nps.gov/aboutus/organizational-structure.htm)
区域办公室	分管区域	负责范围	内设机构
首都特区	华盛顿特区	管理华盛顿特区的国家公园以及纪念碑、历史遗址等14个保护地	运营、联络、土地规划设计、资源管理、社区参与等8个部门
东北区域	北大西洋阿巴拉契亚山脉区域	负责管理康涅狄格、特拉华、缅因等13个州的国家公园、国家遗产地、国家自然地标等83个保护地	运营、预算金融、商业服务、立法事务和联络、护林员服务和安全、资源管理等10个部门
东南区域	南大西洋?墨西哥湾区域	负责管理阿拉巴马、佛罗里达、佐治亚等6个州以及波多黎各和美属维尔京群岛地区的国家公园等60余个保护地	南佛罗里达自然资源中心、运营、传播与公共事务、宣教解说、规划、战略等9个部门
中西部区域	五大湖、密西西比河流域和密苏里河流域	负责管理蒙大拿、北达科他、南达科他等13个州的国家公园、国家遗产地、河流和军事公园等60余个保护地	行政与信息技术、美洲印第安人事务、文化资源、设施规划、金融、立法等10个部门
中部山区	阿肯色州格兰德河德克萨斯湾、科罗拉多河流域上游和科罗拉多河流域下游	负责管理怀俄明、犹他、科罗拉多等7个州的国家公园、国家遗产地和历史步道等103个保护地	商业与技术、设施与土地、资源管理与科学理事会、人力管理等9个部门, 拥有雇员约5,700人、志愿者2.55万人
西太平洋区域	哥伦比亚?太平洋西北部、加利福尼亚大盆地和太平洋岛屿	负责管理加利福尼亚、夏威夷、爱达荷等8个州以及关岛、美属萨摩亚、北马里亚纳群岛的国家公园、国家纪念碑等60余个保护地	行政与设施管理、资源管理与规划、公众利用管理等5个部门
阿拉斯加区域	阿拉斯加州	管理阿拉斯加州国家公园、保护区、古迹、国家历史公园、国家原野河流和国家自然遗产地等97个保护地	管理、联络和运营、资源等6个部门

Box 2 澳大利亚国家公园管理局海洋公园和岛屿公园司内设机构(https://parksaustralia.gov.au/marine/)
区域名称	分管区域	涉及公园	面积(×10⁴km²)
海洋保护区管理处(北部)	北海洋公园网络	北领地和昆士兰州海岸外8个海洋公园	16
海洋保护区管理处(东部)	东南海岸公园网络、温带东部海岸网络和珊瑚海海洋公园	维多利亚、南澳大利亚、塔斯马尼亚、新南威尔士、昆士兰等州的23个海洋公园	176
海洋保护区管理处(西部)	西南海岸公园网络和西北海岸公园网络	南澳大利亚、西澳大利亚西南部、西澳大利亚州西北海岸外的27个海洋公园	84
岛屿公园处	管理岛屿型国家公园	印度洋的圣诞岛、普卢基林、太平洋的诺福克岛和新南威尔士州南海岸的波特里国家公园	0.27
印度洋领地工作队	印度洋领地海洋公园	圣诞岛海洋公园和科科斯(基林)群岛海洋公园	74

Box 2 澳大利亚国家公园管理局海洋公园和岛屿公园司内设机构(https://parksaustralia.gov.au/marine/)
区域名称	分管区域	涉及公园	面积(×10⁴km²)
海洋保护区管理处(北部)	北海洋公园网络	北领地和昆士兰州海岸外8个海洋公园	16
海洋保护区管理处(东部)	东南海岸公园网络、温带东部海岸网络和珊瑚海海洋公园	维多利亚、南澳大利亚、塔斯马尼亚、新南威尔士、昆士兰等州的23个海洋公园	176
海洋保护区管理处(西部)	西南海岸公园网络和西北海岸公园网络	南澳大利亚、西澳大利亚西南部、西澳大利亚州西北海岸外的27个海洋公园	84
岛屿公园处	管理岛屿型国家公园	印度洋的圣诞岛、普卢基林、太平洋的诺福克岛和新南威尔士州南海岸的波特里国家公园	0.27
印度洋领地工作队	印度洋领地海洋公园	圣诞岛海洋公园和科科斯(基林)群岛海洋公园	74