Biodiv Sci ›› 2022, Vol. 30 ›› Issue (3): 21493. DOI: 10.17520/biods.2021493
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Xinrui Zhao1, Siyuan He2, Yang Su1,*()
Received:
2021-12-01
Accepted:
2022-02-17
Online:
2022-04-07
Published:
2022-03-10
Contact:
Yang Su
Xinrui Zhao, Siyuan He, Yang Su. How ecosystem integrity is realized at the management level: A case study on the system and mechanism of the unified management of a cross-provincial national park[J]. Biodiv Sci, 2022, 30(3): 21493.
Box 1 国家公园相关政策文件及国家标准中与生态系统完整性相关的条款 1. 《建立国家公园体制总体方案》提出国家公园建设是“以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础”, 国家公园建设的主要目标是“国家公园重要生态系统的原真性和完整性得到有效保护, 解决保护地交叉重叠、多头管理的碎片化问题”。 2. 《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确提出要“加快建设以国家公园为主体的自然保护地体系, 以保持生态系统完整性为原则, 整合交叉重叠的自然保护地”。 3. 2020年底开始实施的《国家公园总体规划技术规范》(GB/T 39736-2020)、《国家公园设立规范》(GB/T 39737-2020)、《国家公园监测规范》(GB/T 39738-2020)和《国家公园考核评价规范》(GB/T 39739-2020)四项国家标准明确了生态系统完整性的相关概念及其如何在国家公园设立和日常管理中体现: (1)《国家公园总体规划技术规范》(GB/T 39736-2020): 将生态系统完整性作为资源价值现状评价的内容和边界划分的原则(对重要的自然生态系统应制定系统的保护措施, 注重生态系统过程的完整性), 国家公园要开展生态系统优化, 逐步优化生态系统的结构和功能。 (2)《国家公园设立规范》(GB/T 39737-2020): 给出了生态系统完整性的定义和基本特征; 并将生态系统完整性作为硬性准入条件(生态重要性)之一。 (3)《国家公园监测规范》(GB/T 39738-2020): 将自然资源(包括各类自然资源的面积等指标)和生态状况(包括生态系统综合植被盖度、植被型面积变化率、群系组面积变化率)作为国家公园的监测内容, 明确了生态系统完整性的监测指标和方法。 (4)《国家公园考核评价规范》(GB/T 39739-2020): 生态系统完整性(结构、功能)、生态系统的碎片化程度作为国家公园现阶段评价的内容。 |
Box 1 国家公园相关政策文件及国家标准中与生态系统完整性相关的条款 1. 《建立国家公园体制总体方案》提出国家公园建设是“以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础”, 国家公园建设的主要目标是“国家公园重要生态系统的原真性和完整性得到有效保护, 解决保护地交叉重叠、多头管理的碎片化问题”。 2. 《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确提出要“加快建设以国家公园为主体的自然保护地体系, 以保持生态系统完整性为原则, 整合交叉重叠的自然保护地”。 3. 2020年底开始实施的《国家公园总体规划技术规范》(GB/T 39736-2020)、《国家公园设立规范》(GB/T 39737-2020)、《国家公园监测规范》(GB/T 39738-2020)和《国家公园考核评价规范》(GB/T 39739-2020)四项国家标准明确了生态系统完整性的相关概念及其如何在国家公园设立和日常管理中体现: (1)《国家公园总体规划技术规范》(GB/T 39736-2020): 将生态系统完整性作为资源价值现状评价的内容和边界划分的原则(对重要的自然生态系统应制定系统的保护措施, 注重生态系统过程的完整性), 国家公园要开展生态系统优化, 逐步优化生态系统的结构和功能。 (2)《国家公园设立规范》(GB/T 39737-2020): 给出了生态系统完整性的定义和基本特征; 并将生态系统完整性作为硬性准入条件(生态重要性)之一。 (3)《国家公园监测规范》(GB/T 39738-2020): 将自然资源(包括各类自然资源的面积等指标)和生态状况(包括生态系统综合植被盖度、植被型面积变化率、群系组面积变化率)作为国家公园的监测内容, 明确了生态系统完整性的监测指标和方法。 (4)《国家公园考核评价规范》(GB/T 39739-2020): 生态系统完整性(结构、功能)、生态系统的碎片化程度作为国家公园现阶段评价的内容。 |
Box 2 国家公园跨省管理不统一的案例 1. 不同省在操作层面上对国家公园生态系统的管理目标和管理标准的细化执行存在差异 大熊猫国家公园试点中四川、甘肃和陕西三省管理局对大熊猫国家公园优化整合工作把握的尺度差异很大。如对矿山、水电等敏感问题的处理, 非常容易引起相互攀比, 形成新的上访源头。特别是在“开天窗”的问题上, 有的省一度无原则地在整合优化方案中大量开天窗(这是表面上统一的整合优化文件难以定“死”的, 主要取决于各省的具体操作者对此事的外部性的把握), 数量达到1,000余个, 既不利于自然生态系统的整体性和完整性, 也不利于大熊猫国家公园的统一管理。 2. 管理机构间协同联动性欠缺造成管理目标无法实现 (1)在科研(如候鸟与迁徙动物)监测方面: 福建、江西武夷山国家公园管理机构对黑麂(Muntiacus crinifrons)、黄腹角雉(Tragopan caboti)等国家一级保护野生动物的监测和科研基本没有行政层面的常态化合作和信息共享, 这是仅靠统一的法规、标准、规划难以奏效的。以信息共享为例, 如果没有专门的协调机制并明确信息共享平台管理中的责权利, 相关的功能都难以在日常工作中实现(候鸟同步调查等不属于日常工作)。在武夷山国家公园试点后, 福建和江西形成了协作机制, 但因为信息管理的宏观体制存在省际壁垒, 江西武夷山的相关监测数据不可能动态报给福建武夷山国家公园管理局的智慧管理平台。 (2)在规划协调方面, 祁连山国家公园虽然已经编制了《祁连山国家公园总体规划》(试行), 区域内其他各类规划应与该规划充分衔接, 但实际上, 青海和甘肃片区在生态移民、生态修复、特许经营、生态体验等方面仍各行其是, 如两省分别编制了《生态体验与自然教育专项规划》并在表面上进行了沟通, 但两省的生态体验线路并不衔接, 对生态体验的管理体制也不同, 这不但会影响游客体验, 更可能在两省交界线路节点因规划不统一而出现接待人数超负荷或违规建设等乱象。 (3)在执法方面, 福建省主导建立的武夷山国家公园管理局具有相对完善的执法权和执法队伍, 江西武夷山自然保护区管理局的执法权和执法队伍相形见绌。对于非法穿越等违法事件, 若穿越者逃入江西省界, 福建省管理机构因不属于其管辖范围而不能执法, 江西省则因执法能力不足而不易执法。福建省和江西省两省也难以常态化地协同执法, 这在统一的武夷山国家公园成立后仍无改观。 |
Box 2 国家公园跨省管理不统一的案例 1. 不同省在操作层面上对国家公园生态系统的管理目标和管理标准的细化执行存在差异 大熊猫国家公园试点中四川、甘肃和陕西三省管理局对大熊猫国家公园优化整合工作把握的尺度差异很大。如对矿山、水电等敏感问题的处理, 非常容易引起相互攀比, 形成新的上访源头。特别是在“开天窗”的问题上, 有的省一度无原则地在整合优化方案中大量开天窗(这是表面上统一的整合优化文件难以定“死”的, 主要取决于各省的具体操作者对此事的外部性的把握), 数量达到1,000余个, 既不利于自然生态系统的整体性和完整性, 也不利于大熊猫国家公园的统一管理。 2. 管理机构间协同联动性欠缺造成管理目标无法实现 (1)在科研(如候鸟与迁徙动物)监测方面: 福建、江西武夷山国家公园管理机构对黑麂(Muntiacus crinifrons)、黄腹角雉(Tragopan caboti)等国家一级保护野生动物的监测和科研基本没有行政层面的常态化合作和信息共享, 这是仅靠统一的法规、标准、规划难以奏效的。以信息共享为例, 如果没有专门的协调机制并明确信息共享平台管理中的责权利, 相关的功能都难以在日常工作中实现(候鸟同步调查等不属于日常工作)。在武夷山国家公园试点后, 福建和江西形成了协作机制, 但因为信息管理的宏观体制存在省际壁垒, 江西武夷山的相关监测数据不可能动态报给福建武夷山国家公园管理局的智慧管理平台。 (2)在规划协调方面, 祁连山国家公园虽然已经编制了《祁连山国家公园总体规划》(试行), 区域内其他各类规划应与该规划充分衔接, 但实际上, 青海和甘肃片区在生态移民、生态修复、特许经营、生态体验等方面仍各行其是, 如两省分别编制了《生态体验与自然教育专项规划》并在表面上进行了沟通, 但两省的生态体验线路并不衔接, 对生态体验的管理体制也不同, 这不但会影响游客体验, 更可能在两省交界线路节点因规划不统一而出现接待人数超负荷或违规建设等乱象。 (3)在执法方面, 福建省主导建立的武夷山国家公园管理局具有相对完善的执法权和执法队伍, 江西武夷山自然保护区管理局的执法权和执法队伍相形见绌。对于非法穿越等违法事件, 若穿越者逃入江西省界, 福建省管理机构因不属于其管辖范围而不能执法, 江西省则因执法能力不足而不易执法。福建省和江西省两省也难以常态化地协同执法, 这在统一的武夷山国家公园成立后仍无改观。 |
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