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国家公园与国土空间规划和用途管制制度衔接路径探讨

苏红巧, 余得光, 牟昆仑

生物多样性 2025, 33 (3): 24570-. DOI: 10.17520/biods.2024570

摘要（229）

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土地/海洋用途改变是导致全球生物多样性丧失最大的直接驱动因素, 《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》行动目标1提出通过覆盖全域的空间规划确保重要生态区域零丧失。党的二十届三中全会提出的“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度”为行动目标1的落实提供了最佳机遇。国家公园作为生物多样性保护的重要国土空间, 其体制改革必须与国土空间规划和用途管制制度充分衔接, 才能有效支撑这一类型国土空间——生态空间的有效保护。但是国家公园体制改革顶层设计中, 整体上缺少与这两项制度衔接的相关内容, 实践中也出现了不少的冲突矛盾。建议将国家公园规划体系与五级三类国土空间规划体系充分衔接作为国家公园空间管制依据; 根据改革难易程度, 分阶段推进由国家公园管理机构间接或直接统一行使用途管制权; 建立基于空间分区的差异化、精细化用途管制体系。

异同点 Similarities and differences		由国家公园管理机构直接统一行使 Directly unified exercise by national park management agencies	通过前置审批权的设置, 间接实现国家公园管理机构统一行使 Indirectly unified exercise by national park management agencies through the establishment of the pre-approval right
区别 Differences	行使主体 Subjects	国家公园管理机构 National park management agencies	国家公园管理机构与各级政府资源管理部门 National park management agencies and resource management departments at all levels of government
	管制强度 Regulatory intensity	强 Strong	相对较弱 Relatively weak
	改革难度 Difficulty of reform	相对较大 Relatively large	相对较小 Relatively small
	改革内容 Reform contents	需要新建立一套由国家公园管理机构执行的用途管制制度 Need to establish a new system of land use control implemented by the national park management agencies	国家公园管理机构只需前置审批, 把控各类用途的影响程度; 具体的管制细节由相应层级的政府资源管理部门具体执行 The impact of various uses shall be controlled just through pre-approval by national park management agencies, and the specific regulatory details shall be implemented by the government resource management departments at the corresponding levels
相同点 Similarities	所有国土空间用途管制都必须遵守国家公园相关规划, 国家公园管理机构对国家公园范围内所有活动进行监管 All territorial space use regulation must comply with the planning of national parks, and all activities within the national park shall be regulated by national park management agencies

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表1 国家公园管理机构直接和间接统一行使国土空间用途管制职责的异同

正文中引用本图/表的段落

考虑到改革难易程度和现实可操作性, 国家公园管理机构可以分阶段推进间接与直接统一行使国土空间用途管制职责, 二者的异同点见表1。我国国土空间用途管制制度现状为: 中央与省级政府负责宏观决策; 具体实施实行分级审批制度, 即根据占地规模的不同, 中央、省、市、县四级行政管理机构都有审批权限。由国家公园管理机构直接统一行使的方式, 需要重新建立一套执行机制、配备相应的机构部门、人才队伍和技术等, 改革难度较大。通过前置审批权的设置, 间接实现国家公园管理机构统一行使的方式, 改革难度相对较小。这种方式下, 国家公园管理机构只需进行前置审批, 把控各类用途的影响程度, 而具体的管制细节制度由相应层级的政府资源管理部门具体执行。两种方式的共同点在于国家公园范围内所有空间用途管制都必须遵守国家公园相关规划, 国家公园管理机构对这一空间范围内的所有影响资源环境的活动进行监管。因此, 在当前阶段, 可以通过前置审批、再按照原渠道审批的方式, 间接实现国家公园管理机构统一行使。未来国家公园体制和国土空间用途管制制度成熟之后, 可以逐渐调整为国家公园管理机构直接统一行使。

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