中国与COP15——负责任环境大国的路径选择
邹玥屿, 傅钰琳, 杨礼荣, 万夏林, 王也, 刘纪新*
环境保护部环境保护对外合作中心, 北京 100035
* 通讯作者 Author for correspondence. E-mail:liu.jixin@mepfeco.org.cn
摘要

《生物多样性公约》第15届缔约方大会(COP15)将于2020年在中国召开, 这是《生物多样性公约》国际进程中一个承上启下的关键节点。本文尝试在国家自身发展阶段和履约动态的历史背景下, 以国家环境外交战略为尺度, 分析东道国承办大会的内在动因与收益。案例表明, 举办较为成功的几次缔约方大会都体现出了与国家总体外交战略的紧密联系, 取得了与本国国内或所在区域的生态环保政策相呼应的历史性成果, 从而在推动《公约》进程的同时提振国内生物多样性工作, 实现了边际效益的最大化。中国同样可以借助承办COP15的机会, 逐步实现生态环境外交由被动到主动、由内向到外向的转型, 与世界共谋全球生态文明建设之路。为实现该目标, 会议筹备过程中应注重将其列入国家大外交日程, 以主动、开放的姿态与国际社会合作, 加强与区域及发展中国家的战略协同, 充分总结《公约》履约的中国经验、中国方案, 为推动建立更加公正、合理、高效的全球生物多样性治理体系作出贡献。

关键词: 生物多样性公约; 缔约方大会; 环境外交
China and COP 15: a path for responsible environmental power
Yueyu Zou, Yulin Fu, Lirong Yang, Xialin Wan, Ye Wang, Jixin Liu*
Foreign Economic Cooperation Office, Ministry of Environment Protection, Beijing 100035
Abstract

The Fifteenth Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity (COP15) will be hosted by China in 2020 and could become a milestone in the history of the Convention. This article aims to identify lessons that can be learnt by China in preparation for COP15. The internal motivations and political gains of several host countries with respect to previous COPs were analyzed by looking at national environmental foreign policies against the backdrop of the country’s development and corresponding progress made in convention implementation. This case study of successful COPs indicates that host countries do not treat it as an isolated event but an action under the country’s foreign policy strategy, which provides a strong momentum for the country to contribute to the process. Additionally, by formulating host country initiatives in harmony with existing national and regional policies in the field, the host country was able to optimize marginal effects and gains at both the national and global level. China could also make use the opportunity of hosting COP15 to gradually transform its passive and inward-looking eco-environmental foreign policy into an outward-looking one featuring active engagement and work on eco-civilization along with the international community. In preparation for COP15, China should work together with international stakeholders, reinforce regional strategic coordination and synergism with developing countries, and share Chinese experiences in biodiversity conservation in order to contribute to the creation of a fair, rational, and efficient system of global biodiversity governance.

Keyword: Convention on Biological Diversity; Conference of Parties; environmental foreign policy

20世纪90年代后期, 中国作为负责任大国概念被提出, 并迅速为国际社会所知。较为著名的是1998年泰国总理川· 立派对中国应对亚洲金融危机的评价和2005年美国副国务卿佐利克对华政策演讲中“ 负责任利益攸关方” (responsible stakeholder)的有关阐述( 成元生 (1998) 李岚清同泰国总理川· 立派会见, 双方强调进一步发展两国的友好合作关系. 人民日报, 1998年12月5日第1版.)。此后, “ 负责任大国” 逐渐成为中国在对外交往中身份建构的一个重要元素(李宝俊和徐正源, 2006), 其关注内容也实现了从政治、军事到经济, 再到生态等非传统安全的演进(秦亚青, 2003)。2015年前后, 中国与美国共同发布《中美气候变化联合声明》, 在巴黎气候变化大会上与法国、美国等携手促成《巴黎协定》, 树立了中国深度参与全球环境治理的里程碑, 显示出中国已将生态保护视为与经济和安全具有同等重要性的全球性挑战, 并尽力在其中有所作为(时殷弘, 2011)。

进入21世纪的最初十年, 中国成为了世界第二大经济体和全球第一碳排放大国。从被动应对到主动担当, 中国面对伴随发展而来的资源和环境压力做出了高效、务实的努力, 获得了国际社会的普遍赞许(张海滨, 2008)。然而, 中国的环境外交具有明显内向型特征, 更为关注国内问题, 对除气候变化等少数几个领域之外的国际环境事务参与仍然有限(于宏源, 2013年)。随着生态文明理论的提出和逐渐成熟, 2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中, 明确提出了“ 积极参与全球治理” 的方向。2016年, 中国成功申办2020年《生物多样性公约》(以下简称《公约》)第15次缔约方大会(Conference of Parties, COP)。作为东道国举办这次在生物多样性领域具有重要节点意义的大会, 既体现了国际社会对中国取得的生物多样性保护成效的认可, 也显示了中国全面承担起自身在生态环境问题上的国际责任的信心与决心。

1 《公约》与缔约方大会
1.1 《公约》的地位

《公约》以保护生物多样性、持续利用其组成部分, 以及公平合理地分享由利用遗传资源而产生的惠益为三大目标, 于1993年12月29日正式生效, 与《联合国气候变化框架公约》、《联合国防治荒漠化公约》并称为“ 里约三公约” 。《公约》下还制定了《卡塔赫纳生物安全议定书》(以下简称《生物安全议定书》)和《关于获取遗传资源和公正公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》(以下简称《名古屋议定书》)。如今《公约》是签署最为广泛的国际条约之一, 主权国家中只有美国和梵蒂冈尚未加入, 彰显了国际社会对于生物多样性的广泛共识。《公约》的重要地位体现在以下两个方面:

(1)生物多样性已成为继气候变化之后又一全球环境热点。生物多样性为人类生存、社会经济可持续发展提供公共产品, 是国家粮食安全、生态安全和人民身心健康的基本保障。作为国家战略资源的地位日益凸显, 使得生物多样性成为继气候变化后全球环境治理又一关注热点和博弈焦点。联合国大会把2011-2020年确定为“ 联合国生物多样性十年” , 其“ 2015后发展议程” 制定的17个可持续发展目标中, “ 保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统, 可持续地管理森林, 防治荒漠化, 制止和扭转土地退化, 阻止生物多样性的丧失” (目标15)作为一项独立目标位列其中(United Nations, 2015)。

(2)《公约》是国际环境公约中的主流公约。作为全球生物多样性和环境领域的引领性文件, 《公约》的目标受到了其他环境公约的普遍认可, 在联合国环境与发展进程中发挥了重大影响力。多家联合国机构如开发计划署(UNDP)和粮食及农业组织(FAO)把《公约》的目标摆在突出地位, 并纳入部门计划。

1.2 缔约方大会的作用

《公约》的缔约方大会是《公约》的议事和决策机制, 负责审查《公约》的实施情况, 具有通过议定书和相关决议、建立有关附属机构等功能, 推进、监督和引导着《公约》的发展和走向(CBD, 1992), 可以说是《公约》的最高权力机构, 也是《公约》履约机制在国际层面的主要构成部分(张丽荣等, 2009)。经过最初几年的调整, 缔约方大会逐渐固定为每两年举行一次, 会期约两周, 同期举行《公约》下属两个议定书的缔约方会议。按照惯例, 期间东道国还将主办环境部长高级别会议。缔约方大会迄今已举办过13次, 5个亚洲国家曾任大会东道国, 分别是印度尼西亚(COP2)、马来西亚(COP7)、日本(COP10)、印度(COP11)和韩国(COP12)。

COP15将于2020年召开。“ 联合国生物多样性十年” 将于2020年结束, COP15大会将评估《生物多样性战略计划》(2011-2020)实施进展。如能达成协议, 将出台2020后全球保护生物多样性目标, 为下一个10年甚至更长时期的全球生物多样性治理确立基本框架, 其意义与影响不言而喻。由此可见, COP15将在《公约》进程中占据极为特殊的历史地位。

2 举办缔约方大会的成本与驱动力
2.1 举办缔约方大会的多方位投入

举办缔约方大会需要东道国付出可观的经济与政治投入。其一, 缔约方大会由各缔约方派出代表团参与, 相关的国际组织、非政府组织、土著和地方社区也可派代表作为观察员出席(SCBD, 2001), 其级别高、涉及面广泛、参会人员众多, 资金、人力和物力等方面所需投入不菲(表1)。除了会议本身的组织外, 缔约方大会的成功与否还依赖于东道国做出的特殊贡献。德国在COP9上提出了“ 生命网络倡议” (LifeWeb Initiative), 2008-2010年先后投入8亿欧元支持了30余个子项目的实施。德国还出资支持《公约》下有关专家会议的举行, 并承诺在2010-2012年间出资至少3.5亿欧元支持“ 减少毁林和森林退化所致排放量计划” (REDD), 增强《公约》与气候变化之间的联系。日本在COP10上提出的“ 和谐生命倡议” (Life in Harmony Initiative)计划出资20亿美元, 支持发展中国家开展生物多样性保护活动。COP10上, 关于《名古屋议定书》文本的谈判一度陷入僵局, 在最后时刻, 日本不得不提出了主席国提案, 并承诺出资10亿日元建立“ 日本生物多样性基金” , 另外再增资10亿日元帮助发展中国家进行能力建设, 促成大会最终通过了《名古屋议定书》。韩国为实现其在COP12上提出的“ 平昌路线图” (Pyeongchang Roadmap), 推出了五项倡议, 涉及森林、海洋、生物安全、跨境保护区等领域, 通过提供资金与人员支持, 开展了系列能力建设与试点项目。

表1 近5次缔约方大会(COP)基本情况 Table 1 Basic information on five recent Conference of Parties (COP)

其二, 缔约方大会是一个连续性的多边进程, 经过13次大会和诸多附属机构会议, 形成了众多的谈判议题与复杂的国家集团分化(张丽荣等, 2009)。从前期成果文件的准备, 到会议的主持和谈判, 需要在不同的场合开展大量外交协调工作。通常, 东道国的部长级官员将出任大会主席, 主持全会等重要会议, 并每天召开主席团会, 促成谈判达成一致。此外, 东道国还需为大会的顺利进行做好前期铺垫和后期衔接工作, 如负责主持在下次缔约方会议召开之前的主要工作组、附属执行机构等会议, 并与前后任主席国做好交接。以上活动均对东道国的政治意愿、议程设定能力和谈判把控能力提出了较高要求。

2.2 举办缔约方大会的内在动因

国家不惜气力举办这样一次缔约方大会的动因, 来自于举办缔约方大会国家内政和外交核心利益的深度契合。多数东道国会努力使会议成果能够在一定程度上反映本国的关注和理念。以德国为例, 作为欧盟的领头羊, 其环境外交背靠欧盟国家在环境领域的政治意愿、强大财力和环境科技实力, 是全球多边环境外交舞台上最为重要的规则制定者和推手之一(张海滨, 2008)。在担任主席国期间, 德国无论从议程设置、资金投入还是外交斡旋上, 都展现了领导者的姿态。

日本同样将环境外交放在本国外交的主流地位。对日本而言, 环境保护是以和平国家形象对世界作出贡献的最合适的领域(林晓光, 1994), 日本在COP10的举办上可谓全民动员, 投入了巨大的精力。一方面, 利用一切可能的双多边渠道进行对外沟通, 包括联合国大会、G8峰会和高层出访, 提高国际关注, 推动达成共识; 另一方面, 也非常注重对其所作工作的宣传展示, 力求建立“ 大国形象” (The Government of Japan, 2014), 占领国际环境外交主导权。

韩国作为东北亚的一个地区性强国, 举办大会的目标是在全球生物多样性议程中有所贡献, 同时借此机会在韩国国内推动生物多样性保护, 提升国际形象。以此为出发点, 韩国在会议的组织和成果的推动上也作出了与之相称的努力, 提出了包含推动战略计划实施一揽子措施的平昌路线图, 在联合国框架下的多次政府间协商会议中发挥着主导作用, 推动了生物多样性目标被纳入联合国的可持续发展目标(SDG) (The Government of the Republic of Korea, 2016)。

2.3 缔约方大会带来的政治收益

成功举办的缔约方大会不仅服务于国家利益, 也为东道国带来了直接的政治收益。主要体现在体系话语权的提升、国际形象的塑造和国内环境管理制度的优化三个方面。

首先, 就话语权和主动权的获得而言, 从历次大会所取得的成果可以看出, 几次成果较为重要的缔约方大会中, 东道国均发挥了强有力的议程设定能力, 并产生了持续的影响(表2)。最典型的例子是日本举办的COP10。会上通过的战略计划中5个战略目标及20个纲要目标被统称为“ 爱知生物多样性目标” , 在长达10年的时间里, 生物多样性的目标都与“ 爱知” 二字联系在一起, 为各国履约提供了责任坐标与政策导向。德国在担任主席国期间提出了GOBI (全球海洋生物多样性倡议)、TEEB (生物多样性和生态系统经济学)研究倡议等, 在此后10余年的谈判和履约进程中占据了重要位置。

表2 历届缔约方大会主要成果一览表 Table 2 Major outcomes of Conference of the Parties (COP) to the Convention on Biological Diversity (CBD)

其次, 大会为东道国带来的形象加分是显而易见的。国家形象与定位作为软实力的组成要素, 同样是主导国际规则能力的重要来源(Nye, 1990)。印度于2012年承办的第11次缔约方大会, 虽未留下与《波恩准则》、《名古屋议定书》同等标志性的成果, 但作为东道国, 印度在会上播出、发放了大量的生物多样性宣传材料, 给与会代表留下了印度作为“ 生物多样性丰富国家” 和“ 生物多样性保护大国” 的深刻印象。COP10对日本环境外交大国形象的塑造更是成功的。《公约》秘书处和多国都曾在不同场合称赞日本对生物多样性领域国际合作的贡献, 前《公约》执秘艾哈迈德· 朱格拉夫曾表示: “ 我很赞赏日本。尽管日本在经历一场通缩危机……但他们通过设立日本生物多样性基金表明了一种政治立场” (Gupta, 2010)。

最后, 大会的筹办过程能够从决策和施政等多个方面优化东道国国内的环境管理制度。表现在生物多样性主流化程度大大提升, 在政府治理中得到充分考量, 不同部门甚至区域间的生物多样性政策协同实施得到增强, 社会公众对于国内相关环境治理的参与度显著提高, 相关政策的实施得到推动。在COP9举办前, 欧洲政府与民间发起的“ 倒数2010” (Countdown 2010)活动形成了浩大声势, 为提高社会公众对生物多样性损失的认识、加强国家间协作起到了积极作用(柴立伟等, 2015)。调查显示, 日本民众对生物多样性的认识在缔约方大会后出现显著提升, 此外, 社会各界力量深度参与了COP10的准备(MOEJ, 2010), 充分发挥了企业等利益攸关方对国内生态环境治理的积极性。为更好地支持平昌路线图的实施, 韩国国内加强了相关部委的协同, 环境部、森林服务局、海洋事务与渔业部以及贸易、工业与能源部共同筹备大会, 提出各有侧重但互相关联的倡议(The Government of the Republic of Korea, 2016)。

3 举办COP15的“ 中国方案”

展望2020, COP15由于其特殊意义而为世界所关注。对于东道国而言, 这既蕴藏着机遇, 也是巨大挑战。况且COP15的特殊意义不仅仅存在于国际层面, 对国内而言, 其潜在影响同样重大而深远: 2020年是中国“ 十三五” 的收官之年, 也是全面建成小康社会目标的达成之年, 届时国家生态文明体系将得以全面构建。本届政府将生态文明作为国家战略提升到前所未有的高度, 习近平总书记和李克强总理多次就生物多样性保护作出重要批示。生物多样性不仅是生态文明建设的应有之义, 《公约》下多项热点议题更与我国核心利益息息相关。可以判断, 在此承前启后的重要时间节点举办COP15, 符合中央生态文明建设和参与全球治理的思路与要求, 是落实生态文明体制改革的有力抓手, 同时也是服务国家外交战略, 讲述中国故事, 与国际社会共谋全球生态文明建设之路的重大机遇。

同时应当认识到, 举办此次大会将对我国在生物多样性领域把握议题和谈判斡旋的能力提出挑战。国际社会期待COP15能够达成2020后全球保护生物多样性目标, 东道国将肩负繁重的外交协调任务, 或许需要为保障会议成果的达成作出实质性政治许诺。我国虽然是最早加入《公约》的国家之一, 但25年来尚未承担过其框架下的全球性会议。我国的履约工作呈现出显著的内向型特征, 尤其表现在对外合作以“ 以外促内” 为重点, 争取国际资金的“ 输入” 来推动国内生物多样性保护和生物资源可持续利用, 对所在区域或全球的资金或技术“ 输出” 尚且非常有限; 以及在国际谈判中“ 不出头不扛旗” , 被动参与涉及本国和发展中国家权益的议题, 较少主动设置议程或引领谈判进程。承办COP15将要求我国生物多样性领域的国际合作实现从内向型到外向型的过渡, 如此才能在未来10年甚至更为长远的国际规则制定进程中, 切实维护我国正当权益, 真正树立环境大国的形象。

基于以上考量, 我们认为在大会的筹办中当在以下方面做出努力:

(1)在会议筹备上, 强化顶层设计, 扭转过去我国在多边进程中的“ 被动应对” 的局面, 寻求更大的战略主动。早做筹谋, 充分发挥中国生物多样性保护国家委员会的作用, 统筹各相关部委, 发动社会各界力量; 重视科研基础, 立足于国际科研前沿, 引入世界先进水平的智囊团参与成果文件设计; 建立由多国优秀人才组成的大会筹备团队, 以国际化的视野与胸襟运用好东道国的主场优势; 将大会筹备列入国家外交主流日程, 充分利用联合国、区域合作、首脑外交、部长外交等各种双、多边外交场合提高大会的政治关注度, 协调各方立场, 为大会打下良好基础。

(2)在谈判立场上, 通过战略协同, 维护中国和发展中国家的整体利益。做好周边外交, 利用中日韩、中国-东盟等机制与邻国提前沟通, 存异而求同。为《公约》秘书处引领的相关国际规则制定进程, 特别是生物多样性国际体系长远制度的构建提供有力支持。坚持紧紧围绕《公约》的3大目标, 以生态系统管理的科学方法为基础, 避免《公约》谈判重心偏离到较为外缘、敏感的新议题上去(柴立伟等, 2015)。

(3)在东道国贡献上, 争取达成两点。一要为国际履约提供范式选择和经验参考。中国的生物多样性工作具有鲜明特色, 其行政管理范式区别于西方传统的经济驱动和公民社会驱动手段, 切合自身发展阶段和国内实际, 在自然保护地、生态红线、转移支付、生态扶贫等制度性安排方面取得了显著的成效。应注重继续抓好抓实国内生物多样性工作, 带动各部门和地方积极总结成功经验, 在大会上以主题边会、展览、资料发放等多样化的形式, 展现我国生态文明建设的生动实践。二要制定与国家外交战略和综合国力相称的参与策略, 尽早启动相关可行性研究, 协助新一轮全球生物多样性保护目标与路线图的设计与落实。

自此, 中国将能够通过筹办大会开辟新的战略空间, 实现对全球环境治理的深度参与。随着中国在全球生态环保事业中的参与度和话语权的提升, 环境外交也将进一步走向战略前台, 为国家大外交的转型提供强大助力。

作者声明没有竞争性利益冲突.

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